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媒体：彩票“双寡头”模式存毛病

2015-09-21 10:31 好博体育 1

“彩票公益金的使用分配依然由民政、体育部门为主，特别是留归地方的公益金部门照旧归民政、体育部门使用，在使用规模上相对狭窄，泛起出较强的部门化特征。”

9月18日，由益彩基金及社会科学文献出书社配合宣布首部彩票蓝皮书《中国彩票生长陈诉（2015）》，陈诉直言中国彩票羁系和资金分配中面临的难题。

中国彩票业市场空间辽阔。2000年，中国彩票销售总额181亿元，2013年，销售总额到达3093亿元，中国彩票销售的年均增速远远超出其他工业的生长速度。陈诉称，从世界各国彩票生长的经验看，中国彩票刊行规�？梢缘酱�1万亿—2万亿元。当前，中国彩民以中下层民众特别是底层民众居多，中等收入群体较少进入彩票消费市场，而“中等收入群体恰恰应该成为彩票市场消费的主流。”

彩票运行羁系的部门化倾向

经过多年生长，中国彩票业目前形成福彩和体彩并行花样。

从彩票刊行销售来看，主要由彩票刊行机构、销售机构和彩票零售商组成。机构大致分三级，其中，划分隶属于民政部、体育总局的中国福利彩票刊行治理中心、中国体育彩票治理中心是其直属事业单元，属于中央级的具有排他性的彩票刊行机构。省级福利、体育彩票的刊行治理中心是彩票组织销售的机构，在行政区域内组织彩票销售，保障彩票运动运行。地、市级销售机构是福利、体育彩票的下层销售单元，以直接组织销售彩票为主。

陈诉认为，这种刊行销售模式将政府治理、事业单元运营和企业化销售整合到一起，接纳行政化的方式来治理本应企业化运营的彩票事业单元，使得彩票刊行销售机构更多地将完成上级政府下达的销售任务作为主要职责，而不是将彩票刊行销售的运营效率放在首位。

“这也使得彩票刊行销售机构更多地应对上级治理部门的要求，而不是满足宽大彩民的需求；更多地以刊行销售达标的‘政绩’为目标，而不是追求筹集彩票公益金规模的合理化。行政化的刊行销售模式在体制上体现为‘政企不分’。”陈诉称。

陈诉还认为，彩票刊行销售及其运营治理权力集中到民政部、体育总局手中，两个部门通过构建事业单元以行政化的方式来刊行销售彩票，其结果一定是行政权力取代、主导进而遮蔽了彩票行销的市场因素，经营者因为绑定了行政权力而居于高位，经营者自己就是规制者、羁系者，拥有制定规范、解释规则、监视治理的权力，这不仅使得市场中的争议缺乏独立的第三方仲裁，也使得任何争议的解决缺乏制度化渠道和令人信服的结局。

而福彩、体彩并存的“双寡头”垄断刊行治理模式也存在较大毛病。陈诉认为，福彩、体彩的区分基本不是彩票游戏类型的区分，而是彩票刊行治理、公益金使用领域的区分，两者还各建一套销售网络，两者彩票游戏的类型、玩法等大致相同，例如福彩的双色球与体彩的超级大乐透、福彩的3D与体彩的排列三等，不行制止带来同质化的恶性竞争。

从监视治理来看，主要由国务院及其职能部门财政部、民政部和国家体育总局组成，其中国务院行使彩票刊行的审批权，财政部卖力彩票市场监视治理事情，民政部和国家体育总局划分对福利彩票和体育彩票的刊行、组织销售等进行治理。

陈诉分析，由国务院主导、多个职能部门联合羁系的体制，在实际运行中由于种种因素的制约，更多的是形成民政部门和体育部门进行内部自我羁系，从而造成羁系错位。因为财政部和民政部、国家体育总局行政层级相同，其羁系如果没有民政部、国家体育总局的跨部门配合无法进行，这一定制约其实际羁系规模、水平和能力。

由民政、体育治理部门来监视其下属事业单元，羁系者与被羁系者之间的关系实际上酿成了国家机关的内部关系，既当运发动又当评判员。

陈诉还指出，内部羁系错位，外部羁系更是严重缺位。现有彩票治理政策规则对彩票刊行、资金分配使用、财政治理信息果真、中奖规则、从业人员资格等具体问题规范不清，作为外部羁系重要组成部门的宽大民众特别是彩民很难获得彩票业运行监视所需的真实有效信息，这基本切断了外部监视的可能性，使得来自政府职能部门之外的监视失去了可能性。

彩票资金分配使用不合理

彩票资金包罗三项，即返奖资金、刊行（治理）费和公益金。2013年，中国彩票刊行筹集的公益金约861亿元。彩票筹集的巨额资金支撑起中国社会福利整体投入的三分之一。

尽管差异游戏种类的彩票资金比例有所差异，资金比例分配也经过多次调整，但当前彩票资金的概略比例是50%：15%：35%。陈诉指出，在彩票资金分配中，彩票刊行销售的治理用度高达15%遭到许多质疑。同时，彩票公益金分配使用及治理由部门主导并主要在内部使用，也导致公益金使用治理的监视体制难以真正建设起来，社会监视难以实际进行。

陈诉还列举了资金使用分配中存在的其他主要问题：

第一，刊行用度占比略高。

一般来说，随着彩票刊行规模的扩大，刊行及治理边际成本递减，因此刊行用度占比应该有所下降。但是，由于我国彩票刊行方式尚未完全市场化，刊行机构也差异于独立经营、自负盈亏的企业，对于彩票刊行历程中的相关成本控制未引起足够重视，也不够擅长。

而且，两家刊行机构之间的同质竞争不行制止要消耗一定成本。尽管《彩票治理条例》中划定，随着彩票刊行规模的扩大和彩票品种的增加，可以降低彩票刊行用度比例，但在我国彩票刊行用度比例恒久维持在15%左右。大部门国家和地域彩票刊行用度占彩票资金的比例基本在6%~15%之间。可见，我国的彩票刊行用度占比高于世界平均尺度。

第二，公益金的分配使用不够合理。

首先，中央集中的比例过高。目前中央和地方彩票公益金分配比例为50：50，地方所占比重与肩负责任不符。地方肩负了大量具体的彩票刊行与羁系事情，却没有在分配比例上获得倾斜；财权与事权要匹配，社会公益事业大多属于地方政府事权规模，地方获得较多分配比例是合理的，而现有分配比例并没有体现这一点，恒久来看势必影响地方积极性。

其次，用于社会保障资金比例过大。凭据彩票公益金的分配政策，30%的彩票公益金分配到全国社会保障基金。这有违体彩、福彩刊行的初衷，挤占了社会福利和体育事业应该分配的份额，造成了彩票公益金使用偏向的偏离和扭曲失衡，影响了公益金的使用效果。

再次，公益金使用规模过窄。目前民政部和国家体育总局是刊行和治理彩票的两大机构，筹集的公益金主要集中用于社会福利事业和体育事业，其他公共部门，例如教育、环保、公共卫生等尽管急需资金，却难以合理分享彩票收益。

最后，公益金使用效率有待提高。个体地方彩票公益金当年投放率不高，泛起大量资金结余，导致资源浪费；项目经费自上而下进行分配，在这个历程中，经费被层层削减，造成大部门资金用于项目运行治理方面，而真正使用到受助群体上的资金较少。

第三，公益金项目治理制度不完善。

随着公益金数量的连续增加、资助项目的增多和使用规模的扩大，公益金项目治理制度中所存在的一些问题逐渐凸显出来：项目审批法式繁琐，期限长；擅自扩大彩票公益金使用规模，或者随意更改用途，套取公益金用于其他项目；公益金项目治理不规范，存在申报资料不全、账目杂乱、重复申报和绩效评价制度缺失等现象；彩票公益金的使用不够果真透明，信息果真的内容主要集中在某些大类项目的资金使用上，归纳综合性和�：越锨浚鎏迥谌萑笔В际奔湓际Σ磺浚记篮头绞奖攘Φヒ弧Ｕ庋现赜跋炝宋夜势币涤τ械墓帕Γ戳嗣裰诙哉牟宦筒恍湃�。

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彩票羁系公益金使用

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